Europa Wirtschaftspolitik

Eine wirtschaftswissenschaftliche Perspektive zu Geflüchteten

Dieser Artikel von Marcel Fratzscher[1] und Simon Junker[2] erschien am 25. Februar 2016 im ifo Schnelldienst 4/2016.

Die Debatte zu den Auswirkungen von Geflüchteten wird hochemotional geführt, nicht nur in Politik und Gesellschaft, sondern auch unter Wissenschaftlern; dies wurde auch im Januar 2016 im Laufe der Diskussion der Präsidenten der sechs Wirtschaftsforschungsinstitute bei der Leibniz-Gemeinschaft deutlich. Das ist fatal, denn die Aufgabe der Wissenschaft ist es, die gesellschafts- und wirtschaftspolitische Diskussion zu informieren und zu versachlichen – und nicht, Emotionen zu schüren. Wir benötigen einen ausgewogenen, wissenschaftlichen Diskurs über die Auswirkungen der Flüchtlingsmigration auf Wirtschaft und Gesellschaft. Dazu gehört es, nicht nur die Kosten und Risiken, sondern auch die Chancen und Lösungen aufzuzeigen. In der aktuellen  Diskussion begehen wir als Ökonomen drei fundamentale Fehler, die dazu führen, dass die Wirtschaftswissenschaften ihrer gesellschaftlichen Aufgabe und Verpflichtung nicht mehr gerecht werden.

Der erste Fehler ist die zu enge Fokussierung auf den Staat und dessen Steuern und Transferzahlungen, um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Flüchtlingsmigration zu messen. Nach dieser Logik rechnet sich ein Geflüchteter aus wirtschaftlicher Sicht nur dann, wenn er dem Staat mehr Steuereinnahmen bringt, als er an Transfers und anderen Zuwendungen erhält. Es steht außer Frage, dass die staatlichen Ausgaben für Geflüchtete auf Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, massiv sein werden und die Mehrzahl der Flüchtenden aus dieser engen Perspektive ein „Verlustgeschäft“ für den deutschen Staat sein werden.[3] Denn die Mehrzahl dieser Menschen hat eine geringe Qualifikation und wird nur langsam in Arbeit kommen, die zudem eher gering entlohnt wird und somit auch nur vergleichsweise geringe Steuereinnahmen mit sich bringt. Nach dieser verqueren Logik ist jedoch auch die Mehrheit der deutschen Staatsbürger ein „Verlustgeschäft“ für den Staat, da der größte Anteil der Steuereinnahmen durch eine recht kleine Minderheit von Arbeitnehmern und Selbstständigen geleistet wird.

Der fundamentale Fehler dieses Arguments liegt darin, dass es ist nicht Ziel der Wirtschaftspolitik ist, die Steuereinnahmen zu maximieren oder die staatlichen Ausgaben zu minimieren. Sondern Aufgabe des Staates und seiner Wirtschaftspolitik ist es, Wohlstand und Lebensqualität für seine Bürger zu schaffen und zu sichern. So sind beispielsweise staatliche Ausgaben für Bildung meist wünschenswert, selbst wenn sie mit einer höheren Verschuldung des Staates einhergehen, da sie langfristig Wirtschaftswachstum und Wohlstand schaffen. Deshalb muss jede Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen der Geflüchteten nicht nur die staatlichen Ausgaben, sondern auch den wirtschaftlichen Beitrag dieser Menschen durch Angebots- und Nachfrageeffekte berücksichtigen. So spiegelt sich der wirtschaftliche Beitrag eines Arbeitnehmers nicht nur in der Höhe seines eigenen Einkommens, sondern auch in den Einkommen anderer und den Erträgen des Unternehmens wider. Und dies bedeutet, dass auch ein Arbeitnehmer mit geringem Einkommen gesamtwirtschaftlich einen positiven Beitrag leisten kann, selbst wenn er mehr Transferzahlungen vom Staat erhält, als er an Steuern zahlt.

Ein direkt mit diesem Argument verbundener Fehler ist die engstirnige Fokussierung auf Staatsschulden und das Ignorieren des Vermögens von Staat und Gesellschaft. Jeder Unternehmer weiß, dass der wirtschaftliche Erfolg seines Unternehmens nicht nur von der Verschuldung, sondern vor allem auch von den Vermögenswerten bestimmt wird. Dabei wird ignoriert, dass zwar die Schulden wieder leicht abgebaut werden, das Vermögen des deutschen Staates jedoch noch viel stärker schrumpft[4] – über die vergangenen 15 Jahre hat das Nettovermögen des deutschen Staates um über 500 Milliarden Euro abgenommen – vor allem durch den massiven Verfall der öffentlichen Infrastruktur in Deutschland, welche der Wirtschaft und zukünftigen Generationen nicht mehr zu Verfügung steht und somit auch massive wirtschaftliche Kosten verursacht. Nicht berücksichtigt bei diesen Zahlen ist das noch viel wichtigere Vermögen einer jeden Gesellschaft – die Fähigkeiten ihrer Menschen, der Zusammenhalt und das Funktionieren von Gesellschaft und Demokratie.

Der zweite grundlegende Fehler in der wirtschaftswissenschaftlichen Debatte um die Flüchtlingsmigration ist die Vorstellung, die Ausgaben für Geflüchtete müssten minimiert werden. Das Gegenteil trifft zu: Je mehr und besser wir heute in die Integration der Geflüchteten investieren, desto größer ist der Nutzen für die Geflüchteten selbst und für die Gesellschaft als Ganzes. Der Erfolg der Integration hängt natürlich von der Motivation und den Fähigkeiten der Geflüchteten ab. Genauso wichtig für diesen Erfolg sind jedoch der Wille und die Bemühungen von uns als Gesellschaft, diese Menschen zu integrieren.

Trotz Verbesserungen legen wir den Geflüchteten nach wie vor viel zu hohe Hürden in den Weg, um Qualifikationen zu erwerben und in den Arbeitsmarkt zu kommen – angefangen von langen Wartezeiten bis hin zu einer schleppenden Unterstützung, die zudem zu wenig auf die Bedürfnisse der häufig traumatisierten Menschen ausgerichtet ist. Die noch größere Herausforderung ist zudem die Integration der vielen geduldeten Menschen, die es häufig durch die hohe Unsicherheit über einen möglichen Verbleib noch schwieriger haben, in den Arbeitsmarkt zu kommen.

Effizient gestaltete Aus- und Weiterbildung erhöht die Chancen auf eine erfolgreiche Integration – umso schneller werden die Geflüchteten auch einen wirtschaftlichen Beitrag leisten können, und umso höher kann dieser Beitrag ausfallen. Langfristig sind Kosten und Nutzen also nicht unabhängig voneinander. Vielmehr sind die Ausgaben für Flüchtlinge nicht als Kosten, sondern als Investitionen zu begreifen.

Zudem sollten wir uns nicht nur auf die möglichen „Kosten“ der Integration konzentrieren, sondern fragen, welche Kosten eine Nicht-Integration, eine gescheiterte Integration, für Wirtschaft und Gesellschaft verursachen. Ein solches Scheitern würde reale Kosten verursachen, nicht nur für die Wirtschaft und den Staat, sondern auch für das Funktionieren unserer Gesellschaft und Demokratie.

Ein dritter grundlegender Fehler ist es, von vornherein die Integration der Geflüchteten zu einem Verteilungskampf hochzustilisieren, bei dem die Integration der Geflüchteten zu wirtschaftlichen Nachteilen für die bereits in Deutschland lebenden Menschen führt. Denn der Ausgang dieses Prozesses ist auch abhängig von kurzfristigen Weichenstellungen und damit zumindest in der mittleren Frist eine Chance: Gelingt eine Integration in den Arbeitsmarkt, ergeben sich langfristig Vorteile, die den Kosten entgegenstehen. Diese Integration geschieht aber nicht von selbst. Wichtig ist es daher, die Flüchtlinge mit Angeboten zum Erlernen der erforderlichen Sprachkenntnisse, aber auch mit passenden Ausbildungsprogrammen zu unterstützen[5], statt die kurzfristigen Kosten so gering wie möglich zu halten.

Bei all dem darf die berechtigte Sorge vor negativen Auswirkungen auf heimische private Haushalte, und hier insbesondere diejenigen mit einem geringen Einkommen, nicht aus dem Blick geraten – etwa deswegen, weil die vielen Geflüchteten vor allem gering qualifizierte deutsche Arbeitnehmer im Arbeitsmarkt verdrängen und ihnen Jobs wegnehmen könnten und Druck auf die Löhne in entsprechenden Jobs entstehen könnte.[6] Gegenwärtig kann nur spekuliert werden, wie sich die Zuwanderung auf den deutschen Arbeitsmarkt auswirken wird. Das Fazit der wissenschaftlichen Literatur ist hierzu alles andere als eindeutig. In einigen Fällen gab es negative Auswirkungen der Zuwanderung auf Löhne und Beschäftigung Einheimischer, in anderen Fällen haben jedoch die positiven Effekte überwogen[7]. So hat beispielsweise die Zuwanderung in Dänemark in den 1980er und 1990er Jahren dazu geführt, dass Einheimische einen Fahrstuhleffekt erfahren haben, also in besser bezahlte Jobs hochrücken konnten, sodass sowohl die Beschäftigung als auch die Einkommen der Bürger gestiegen sind.[8]

Zudem war der Arbeitsmarkt in Deutschland selten stärker als heute; auch der Internationale Währungsfond kommt in einer aktuellen Studie zu dem Ergebnis, dass dies die Integration selbst überwiegend Geringqualifizierter erleichtert.[9] Es gibt über eine Million offene Stellen, und bis zum Jahr 2030 werden netto fünf Millionen Babyboomer in Rente gehen. Unternehmen benötigen Arbeitnehmer – nicht nur hoch qualifizierte Fachkräfte, sondern auch weniger Qualifizierte. Die Migration nach Deutschland, auch durch Flüchtlinge, wird sicherlich nicht all diese Lücken füllen können, aber sie kann die negativen Auswirkungen der demographischen Entwicklung zumindest ein wenig abfedern.[10] Ebenso wichtig ist es aber, auch den bereits in Deutschland lebenden Menschen mit geringem Einkommen bessere Perspektiven zu bieten.

Auch die gegenwärtige Sorge, die hohen Ausgaben für Flüchtlinge würden zwangsläufig zu geringeren Leistungen für andere Menschen führen – beispielsweise könne weniger für Bildung oder für Infrastruktur ausgegeben werden – kann und sollte entkräftet werden. Selten war die finanzielle Lage für die öffentliche Hand besser als heute. Der deutsche Staat hat hohe Überschüsse – über 12 Milliarden Euro, oder 0,4 Prozent der Wirtschaftsleistung, alleine für den Bund im Jahr 2015. Die Prognosen gehen mehrheitlich davon aus, dass auch in diesem Jahr insgesamt Überschüsse anfallen – und das, obwohl bereits erhebliche Ausgaben hinsichtlich der Flüchtlingsmigration eingerechnet sind.[11] Zudem kann die öffentliche Hand zu einem negativen Realzins Kredite aufnehmen, um notwendige Investitionen zu finanzieren. Die Schwächen in der öffentlichen Infrastruktur, bei der Bildung und in anderen Bereichen sind nicht erst durch die Geflüchteten entstanden, sondern existieren bereits seit vielen Jahren. Die Politik sollte daher der Versuchung widerstehen, die Schuld für fehlendes Handeln und falsche Prioritäten auf die Flüchtlingskrise zu schieben.

Im November 2015 haben wir am DIW Berlin eine Studie mit Szenarien zu den möglichen Kosten und Nutzen der Flüchtlingsmigration veröffentlicht.[12] Das Ziel der Studie war es, diese drei oben angeführten Elemente explizit in den Berechnungen der wirtschaftlichen Auswirkungen der Flüchtlingsmigration zu berücksichtigen. Diese Szenarien vergleichen die staatlichen Ausgaben für Geflüchtete mit dem möglichen gesamtwirtschaftlichen Beitrag dieser Menschen, der davon abhängt, wie schnell Geflüchtete Arbeit finden und wie produktiv sie sein werden. Das Hauptresultat ist, dass selbst unter einem recht pessimistischen Szenario der wirtschaftliche Beitrag der Geflüchteten die staatlichen Ausgaben nach fünf bis zehn Jahren übertrifft – sofern die Integration gelingt.

Jedes wissenschaftliche Modell versucht die Realität in vereinfachter Weise darzustellen. Jedes Modell kann komplexer und vielschichtiger gestaltet werden, ohne jedoch notwendigerweise akkurater oder informativer zu werden. Unsere Szenarien beruhen auf einem Modell, das so einfach wie möglich gestaltet ist, um die wichtigsten Mechanismen zu illustrieren, und auf der Erfahrung mit Geflüchteten in der Vergangenheit. Die Berechnungen sind für jeden im Internet frei zugänglich, sodass man leicht auch abweichende Annahmen, Mechanismen und Größen hinzufügen kann – etwa Auslandseinkommen oder Abschreibungen, um die Auswirkungen auf Ausgaben und Nutzen zu analysieren. Nicht nur die Integration in den Arbeitsmarkt unterliegt einer hohen Unsicherheit, sondern auch die Höhe der Zuwanderung und die notwendigen Ausgaben des Staates für Geflüchtete in den kommenden Jahren. Unser Hauptresultat ändert sich dadurch jedoch nicht grundlegend.

So wird etwa argumentiert, die deutsche Wirtschaft könne langfristig die höhere Nachfrage durch Geflüchtete nicht befriedigen: Das Resultat der zusätzlichen Nachfrage durch Geflüchtete sei lediglich eine höhere Inflation in Deutschland. Diese Kritiker widersprechen sich fast im gleichen Atemzug, da sie auf der anderen Seite monieren, die Geflüchteten würden die Löhne senken, was aber die Inflation reduzieren würde. Und sie ignorieren, dass auch der Kapitalstock sich anpassen wird.

Zunächst dürfte der Nachfrageeffekt wirken: Der zusätzliche Konsum – dies umfasst sowohl staatliche Ausgaben für Unterbringung, Versorgung und Integration der Flüchtlinge, als auch deren privaten Verbrauch – regt die Wirtschaftsleistung an. Ob diese Nachfrage mit vorhandenen Kapazitäten vollständig bedient werden kann, ist allenfalls kurzfristig relevant. Die Mehrheit der Prognosen – nationaler wie internationaler Institute und Institutionen — geht selbst für dieses Jahr von einem beträchtlichen realwirtschaftlichen Effekt bei vernachlässigbaren Preiseffekten aus. Über die Zeit dürften die Kapazitäten aber im Bedarfsfall — ein Preisdruck signalisiert Knappheiten — an die gestiegene Nachfrage angepasst werden: Anfängliche Kapazitätsbeschränkungen werden über Investitionen, einen steigenden Kapitalstock und eine steigende Arbeitsnachfrage abgebaut; davon profitieren vor allem die bereits in Deutschland lebenden Menschen.

Anschließend kommt mehr und mehr der angebotsseitige Schub zum Tragen, wenn nämlich die Flüchtlinge nach und nach die erforderlichen Qualifikationen erwerben und sich verstärkt in den Arbeitsmarkt integrieren. Dies können durchaus auch geringqualifizierte Tätigkeiten sein. Eine Verdrängung bestehender Arbeitsverhältnisse findet nicht notwendigerweise statt: Studien zeigen, dass bereits Beschäftigte anschließend produktivere Tätigkeiten ausführen und höhere Löhne erzielen. Auch indirekte Effekte sind wichtig: So könnte ein größeres Angebot etwa im Betreuungsbereich Freiräume für Hochqualifizierte schaffen, die diese nutzen, um verstärkt am Arbeitsmarkt aktiv zu werden. Dieser Angebotseffekt erzeugt zusätzliche Einkommen, die wiederum zu einer höheren Nachfrage führen, unabhängig von dem oben beschriebenen Nachfrageeffekt.

Die Simulationen berücksichtigen keine Preiseffekte. Groß werden diese aber nicht ausfallen, so dass diese Einschränkung nicht substanziell ist. Die gesamte Analyse betrachtet einen Zeitraum von zwei Dekaden; Kapazitätsbeschränkungen und verzögerte Anpassung dürften unter dem Strich eine untergeordnete Rolle spielen. Zudem wirken die zugrundeliegenden Effekte, der Nachfrage- und der Angebotsimpuls bezüglicher ihrer Wirkung auf Preise in entgegengesetzte Richtung.

Es ist sinnvoll und wichtig, auch komplexere Gleichgewichtsmodelle für diese Analysen der Auswirkungen von Migration auf die Volkswirtschaft heranzuziehen. Ein prominentes Beispiel ist die führende Forschung von Gali, Smets und Wouters (2012),[13] die unter anderem auch Schocks auf das Arbeitsangebot in einer Volkswirtschaft analysieren. Die folgende Abbildung aus dieser Studie zeigt die Auswirkungen auf verschiedene gesamtwirtschaftliche Variablen eines negativen Schocks auf das Arbeitsangebot, also eines exogenen Rückgangs des Arbeitsangebotes. Im Fall der deutschen Flüchtlingszuwanderung müssen also alle Effekte das umgekehrte Vorzeichen haben, da es sich hierbei um einen positiven Schock auf das Arbeitsangebot handelt. Diese Analyse bestätigt drei grundlegende Punkte. Zum einen, dass die meisten Auswirkungen eines derartigen Schocks zeitlich begrenzt sind und zum größten Teil ihre volle Wirkung nach zwölf Quartalen, also nach drei Jahren, ausgeübt haben. Zum zweiten bestätigt die Analyse den sowohl geringen als auch zeitlich sehr begrenzten Einfluss eines solchen Schocks auf Inflation und Zinsen. Und das dritte wichtige Resultat ist der permanente Effekt auf die Wirtschaftsleistung.

Abbildung 1: Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen eines negativen Schocks auf das Arbeitsangebot in einem geschätzten neu-keynesianischen Modell

Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen eines negativen Schocks auf das Arbeitsangebot in einem geschätzten neu-keynesianischen ModellQuelle: Gali, J., Smets, F, Wouters, R. (2012).

Auch wird moniert, unser Modell ignoriere die Zinszahlungen auf die Ausgaben für Flüchtlinge. Auch diese Kritik ist nicht überzeugend. Selbst wenn der Staat Schulden machen müsste, kann er dies in der gegenwärtigen Niedrigzinsphase zu einem negativen Realzins tun. Auch die Sorge, höhere Ausgaben für Flüchtlinge würden langfristig die Zinsen erhöhen, erscheint wenig plausibel. Auch hier zeigt das neu-keynesianische Gleichgewichtsmodell, wie in der Abbildung dargelegt, wie gering und kurzlebig ein Angebotsschock sich auf die Zinsen auswirkt.

Der Streit in Deutschland zwischen Wissenschaftlern über die wirtschaftlichen Auswirkungen der Flüchtlingskrise – über die Kosten und, ja auch den Nutzen – ist skurril. In diesem Streit geht es zumeist um Glaubensbekenntnisse, wessen Theorie die richtige ist, und nicht um Empirie und Fakten. Anstelle über wirtschaftliche Theorien und Orthodoxie zu diskutieren, sollten wir empirische Modelle bemühen, um die möglichen Auswirkungen der Flüchtlingszuwanderung besser zu verstehen. Auch der Internationale Währungsfond (IWF)[14] hat erst kürzlich vorgemacht, dass dies in der Tat möglich ist.

Deutschland war in den vergangenen 100 Jahren wohl nie in einer günstigeren Lage, die riesigen Herausforderungen der gegenwärtigen Flüchtlingsmigration erfolgreich zu bewältigen. Unser Land hat in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder bewiesen – von der Aufnahme von Aussiedlern nach dem Zweiten Weltkrieg bis hin zu den Geflüchteten des Balkankrieges in den 1990er Jahren –, dass es auch unter deutlich schlechteren Bedingungen eine solche Herausforderung bestehen kann. Die Rolle der Wissenschaft ist es, Wirkungszusammenhänge ausgewogen zu analysieren, um damit konstruktiv und konkret Lösungsoptionen für politische Entscheidungsträger aufzuzeigen. Nur dann kann die Wissenschaft ihrer gesellschaftlichen Aufgabe gerecht werden.

 

[1] DIW Berlin, Humboldt-Universität zu Berlin und CEPR

[2] DIW Berlin,
http://www.diw.de/de/diw_01.c.366248.de/ueber_uns/menschen_am_diw_berlin/junker_simon.html

[3] Siehe den Vortrag von H. Bonin (2016) und seine dahinterliegenden Analysen: https://videoonline.edu.lmu.de/de/node/7299

[4] Gornig, M., Michelsen, C. und van Deuverden, K. (2015) „Kommunale Infrastruktur fährt auf Verschleiß“, DIW Wochenbericht 43 / 2015.

[5] Aiyar, S. et al. (2016), „The Refugee Surge in Europe: Economic Challenges“, IMF Staff Discussion Note SDN/16/02.

[6] Battisti, M., Felbermayr, G. Und Poutvaara, P. (2015), „Einwanderung: Welchen Nutzen hat die einheimische Bevölkerung?“, ifo Schnelldienst 18 / 2015, 68. Jahrgang.

[7] Foged, M., Peri, G. (2015), „Immigrants‘ Effect on Native Workers: New Analysis on Longitudinal Data“, IZA Discussion Paper No. 8961.

[8] Julia Schmieder, J. (2016), „Lohn- und Beschäftigungseffekte der Zuwanderung nach Deutschland“, DIW Roundup 90, 2016.

[9] IMF vgl. 3

[10] Battisti, M., Felbermayr, G. Und Poutvaara, P. (2015), „Arbeitsmarktchancen von Flüchtlingen in Deutschland: : Ergebnisse einer Unternehmensbefragung“, ifo Schnelldienst 22 / 2015, 68. Jahrgang.

[11] van Deuverden, K. (2015), „Finanzpolitik: Haushaltsspielräume werden enger – umso wichtiger sind jetzt richtige Ausgabeentscheidungen“, DIW Wochenbericht  51+52 / 2015.

[12] Fratzscher, M., Junker, S. (2015), „Integration von Flüchtlingen: eine langfristig lohnende Investition“, DIW Wochenbericht 45 / 2015.

[13] Gali, J., Smets, F, Wouters, R. (2012). “Unemployment in an Estimated New Keynesian Model”, NBER Macro Annual 2012.

[14] Siehe S. Aiyar et al. (2016), „The Refugee Surge in Europe: Economic Challenges“, IMF Staff Discussion Note SDN/16/02.

 

Ein Kommentar

  1. Herr Prof Fratzscher , sie schreiben: „Es steht außer Frage, dass die staatlichen Ausgaben für Geflüchtete auf Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, massiv sein werden und die Mehrzahl der Flüchtenden aus dieser engen Perspektive ein „Verlustgeschäft“ für den deutschen Staat sein werden.“

    Das klang vor wenigen Wochen aber noch ganz anders in ihrer mittlerweile berüchtigten „excel-Studie“ .
    Aus dem seriösen wissenschaftlichen Diskurs haben sie sich mit der Studie verabschiedet. Sie sind den Verlockungen eines Poltiökonomen erlegen und ihre ökonomischer Ruf ist nachhaltig beschädigt. Das mag ihrer politischen Karriere förderlich sein, wissenschaftlich sind sie bei den meisten Kollegen „durch“

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